Определение суда апелляционной инстанции

судья: Е.И. Сафьян

административное дело № 33а-9670/2018

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

город Москва 16 ноября 2018 года

Судебная коллегия по административным делам Московского городского суда в составе

председательствующего Д.В. Шаповалова,

судей А.Н. Пономарёва, В.В. Ставича,

при секретаре Ю.Е. Щербаковой,

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению С.В. Лазебного к Префектуре ЮЗАО города Москвы о признании незаконным решения, связанного с рассмотрением уведомления о проведении пикетирования, обязании не препятствовать проведению публичного мероприятия

по апелляционной жалобе представителя С.В. Лазебного – М.И. Салкина на решение Зюзинского районного суда города Москвы от 8 ноября 2018 года,

заслушав доклад судьи А.Н. Пономарёва, объяснения представителя Префектуре ЮЗАО города Москвы Ю.П. Варнаковой,

установила:

С.В. Лазебный обратился в суд с указанным выше административным иском к Префектуре ЮЗАО города Москвы, полагая незаконными действия административного ответчика, выраженные в письме от 6 ноября 2018 года, которым ему предложено иное место для проведения пикетирований.

Требования мотивированы тем, что ответ на его уведомление от 2 ноября 2018 года о проведении пикетирований 7, 8 и 9 ноября 2018 года дан с нарушением установленного законом срока, кроме того, отсутствовали препятствия для проведения пикетирования в избранных им местах.

Решением Зюзинского районного суда города Москвы от 8 ноября 2018 года в удовлетворении административного иска отказано.

В апелляционной жалобе представителя С.В. Лазебного - М.И. Салкина ставится вопрос об отмене решения, как незаконного.

В заседании судебной коллегии представитель Префектуры ЮЗАО города Москвы Ю.П. Варнакова, по доверенности от 28 февраля 2018 года, просила решение суда оставить без изменения.

С.В. Лазебный не явился. Судебная коллегия на основании статей 150, 152 КАС РФ нашла возможным рассмотреть дело в его отсутствие.

Заслушав доклад судьи А.Н. Пономарёва, объяснения представителя Префектуры ЮЗАО города Москвы Ю.П. Варнаковой, проверив материалы дела, обсудив доводы, изложенные в апелляционной жалобе, судебная коллегия пришла к выводу об отсутствии предусмотренных частью 2 статьи 310 КАС РФ оснований для отмены или изменения решения суда в апелляционном порядке.

При этом судебная коллегия исходила из следующего.

Конституция Российской Федерации признает и гарантирует каждому право на судебную защиту его прав и свобод как основное неотчуждаемое право человека (статья 17, части 1 и 2; статья 46, часть 1; статья 47, часть 1).

Именно конституционный принцип равенства - в силу своего универсального характера - оказывает, как неоднократно отмечал Конституционный Суд Российской Федерации, регулирующее воздействие на все сферы общественных отношений и выступает конституционным критерием оценки законодательного регулирования не только прав и свобод, закреплённых непосредственно в Конституции Российской Федерации, но и прав, приобретаемых на основании закона.

В соответствии с этим в целях реализации прав лиц, участвующих в деле, а также возможности исполнения ими своих процессуальных обязанностей, закреплённых в статье 45 КАС РФ, суд в силу пункта 7 статьи 6, статьи 14 КАС РФ, проявляя активную роль, обеспечивает состязательность и равноправие сторон, не только проверяет, чтобы последние были извещены о месте и времени судебного заседания по правилам главы 9 КАС РФ, но и применительно к части 9, части 11 статьи 226, части 3 статьи 62 КАС РФ распределяет бремя доказывания между сторонами и устанавливает имеющие значение для дела обстоятельства согласно нормам права, регулирующим спорные правоотношения.

Суд применил приведённые законоположения целесообразно части 1 статьи 218, части 2 статьи 227 КАС РФ, согласно которым необходимым условием для отказа в удовлетворения административного иска, рассматриваемого в порядке главы 22 КАС РФ, является наличие обстоятельств, свидетельствующих о соответствии обжалуемого решения, действий (бездействия) административного ответчика требованиям действующего законодательства и соблюдение прав административного истца в результате принятия такого решения, совершения действий (бездействия). При этом на административного истца процессуальным законом возложена обязанность по доказыванию обстоятельств, свидетельствующих о нарушении его прав, а также соблюдению срока обращения в суд за защитой нарушенного права. Административный ответчик обязан доказать, что принятое им решение, действия (бездействие) соответствуют закону.

В результате суд пришёл к верному выводу о том, что С.В. Лазебный не доказал факт нарушения своих прав на рассмотрение уведомления о проведении публичного мероприятия и не опроверг представленного Префектурой ЮЗАО города Москвы обоснования принятого решения, по поводу которого возник спор. Выводы суда в решении мотивированы, основаны на установленных обстоятельствах. Существенных нарушений процессуального закона судом не допущено.

Так, никем из лиц, участвующих в деле, не оспариваются обстоятельства, установленные судом первой инстанции на основании имеющихся в деле доказательств, в соответствии с которыми 2 ноября 2018 года С.В. Лазебный направил в Префектуру Юго-Западного административного округа города Москвы уведомление о проведении 7, 8 и 9 ноября 2018 года в периоды времени с 16:00 до 21: 00 часов публичного мероприятия – пикетов, численностью 7 человек, по адресным ориентирам: ***, а также - ***, ***, целью которых являлось привлечение с использованием баннеров 2х2 метра на каркасе, плакатов и раздачей агитационных материалов в виде листовок, внимания жителей к строительству складского комплекса в районе Южное Бутово по адресу ***, на земельном участке с кадастровым номером ***.

Исполняющий обязанности первого заместителя префекта ЮЗАО города Москвы О.Н. Романова, ссылаясь на Федеральный закон от 19 июня 2004 года N 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях", письмом от 6 октября 2018 года проинформировала организатора публичного мероприятия о том, что пикетирование в предложенном месте повлечет создание помех движению пешеходов.

С.В. Лазебному предложено рассмотреть возможность переноса указанных публичных мероприятий с заявленным количеством участников на площадку по адресу: ***.

Кроме того, в целях оказания содействия при проведении мероприятия, а также обеспечения общественного порядка и безопасности граждан Управлением внутренних дел по ЮЗАО, Управой района Южное Бутово города Москвы назначен уполномоченный представитель.

Разрешая спор и отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд пришёл к выводу о том, что С.В. Лазебный не доказал нарушения своих прав, потому что его заявление было рассмотрено в порядке и сроки, установленные Федеральным законом от 19 июня 2004 г. N 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях", Законом города Москвы от 4 апреля 2007 г. N 10 "Об обеспечении условий реализации права граждан Российской Федерации на проведение в городе Москве собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований" (в редакции Закона города Москвы от 23 мая 2007 г. N 13), Регламентом рассмотрения префектурами административных округов города Москвы по принципу "Одного окна" уведомлений о проведении публичных мероприятий утверждённым постановлением Правительства Москвы от 22.01.2008 N 55-ПП административным ответчиком в данном случае не нарушены. Ответ на уведомление направлен С.В. Лазебному посредством сети интернет на электронный адрес административного истца, указанный в уведомлении. Использование С.В. Лазебным сборно-разборных конструкций в избранном им месте в нарушение требований закона не обеспечивало необходимой безопасности, подлежащей соблюдению как со стороны органов государственной исполнительной власти в лице Префектуры ЮЗАО города Москвы, так и С.В. Лазебного.

Судебная коллегия сочла выводы суда первой инстанции правильными, мотивированными, подтверждёнными имеющимися в деле доказательствами, получившими оценку по правилам статьи 84 КАС РФ. В то же время судебная коллегия не согласилась с доводами апелляционной жалобы, направленными на отмену обжалуемого судебного постановления.

По смыслу Федерального закона от 19 июня 2004 года № 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрация, шествиях и пикетированиях", его статей 2, 8, части 2 статьи 12, необходимым условием для проведения публичного мероприятия является реальная возможность обеспечения соблюдения общественного порядка и безопасности граждан при проведении публичного мероприятия, что прямо закреплено в ряде других норм названного Федерального закона от 19 июня 2004 года № 54-ФЗ, его статье 5 части 4 пункте 4, пункте 5, пункте 7.1, статье 6 части 3 пункте 2, статье 12 части 1 пункте 5, статье 13 части 1 пункте 3, статье 14 части 1, части 3 пункте 2, статье 18 части 1, части 3, и согласуется с положениями статьи 21 Международного пакта о гражданских и политических правах, пунктом 2 статьи 10, пунктом 2 статьи 11, статьёй 17 Конвенции о защите прав человека и основных свобод (Рим, 4 ноября 1950 г.) и Всеобщей декларации прав человека (принята Генеральной Ассамблеей ООН 10.12.1948)).

Исполнение Префектурой ЮЗАО города Москвы возложенных на неё законом обязанностей по обеспечению безопасности необоснованно расценивается С.В. Лазебным как нарушение его прав.

В апелляционной жалобе заявитель указывает, что судом не дана оценка всех юридически значимых оснований для отказа в проведении пикета, не учтено, что уведомление С.В. Лазебного не было рассмотрено в течение трёх дней. А препятствий для проведения пикетов в заявленных местах не имелось.

Между тем письмо Префектуры ЮЗАО города Москвы, по поводу которого возник спор, отказом в проведении пикетирования по своему содержанию и форме не является, так как не запрещало проводить С.В. Лазебному пикеты.

В Определении Конституционного Суда РФ от 07.07.2016 N 1428-О "По жалобе граждан Анохиной Анастасии Владимировны, Бадова Дениса Владимировича и других на нарушение их конституционных прав положениями пункта 1 части 4 статьи 6, части 1 статьи 7 и части 1.1 статьи 8 Федерального закона "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях", а также части 5 статьи 20.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" указано, что гарантированное Конституцией Российской Федерации право граждан Российской Федерации собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование не является абсолютным и может быть ограничено федеральным законом в целях защиты конституционно значимых ценностей при обязательном соблюдении принципов необходимости, пропорциональности и соразмерности, с тем чтобы вводимые им ограничения не посягали на само существо данного конституционного права и не препятствовали открытому и свободному выражению гражданами своих взглядов, мнений и требований посредством организации и проведения мирных публичных акций.

Соответственно, такой федеральный закон должен обеспечивать возможность полноценной реализации права на свободу мирных собраний и одновременно - соблюдение надлежащего общественного порядка и безопасности без ущерба для здоровья и нравственности граждан на основе баланса интересов организаторов и участников публичных мероприятий, с одной стороны, и третьих лиц - с другой, исходя из необходимости государственной защиты прав и свобод всех лиц (как участвующих, так и не участвующих в публичном мероприятии), в том числе путём введения разумных мер предупреждения и предотвращения нарушений общественного порядка и безопасности, прав и свобод граждан, а также установления эффективной публично-правовой ответственности за действия, их нарушающие или создающие угрозу их нарушения.

Приведённые правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации сохраняют свою силу и подлежат учёту всеми правоприменительными органами, включая суды, при применении положений Федерального закона "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях", касающихся уведомления о проведении публичного мероприятия, в том числе оспариваемых заявителями положений части 1 статьи 7 и части 1.1 статьи 8.

В силу этих правовых позиций данные законоположения не препятствуют - в системе действующего правового регулирования - проведению в специально отведённых местах без предварительного уведомления публичных мероприятий любой формы (вида), если количество участников таких мероприятий не превышает предельной численности лиц, установленной законом субъекта Российской Федерации, которая не может быть менее ста человек, что, в свою очередь, исключает наступление административной ответственности по части 5 статьи 20.2 КоАП Российской Федерации за проведение соответствующих публичных мероприятий без подачи уведомления в орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления.

Органами власти принят Закон города Москвы от 04.04.2007 N 10 "Об обеспечении условий реализации права граждан Российской Федерации на проведение в городе Москве собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований", согласно которому специально отведённые места - определяемые правовым актом Правительства Москвы территории для коллективного обсуждения общественно значимых вопросов и выражения общественных настроений, а также для массового присутствия граждан для публичного выражения общественного мнения по поводу актуальных проблем преимущественно общественно-политического характера.

Согласно части 9 статьи 2 названного Закона для проведения публичных мероприятий в специально отведённых местах в рамках их предельной заполняемости, определяемой в соответствии со статьёй 2.4 настоящего Закона, подача уведомления о проведении публичного мероприятия не требуется.

В соответствии с частью 1 статьи 2.4 того же Закона специально отведённые места определяются Правительством Москвы с учётом требований Федерального закона "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях".

Суд принял решение с учётом разъяснений, содержащихся в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 26 июня 2018 г. N 28 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при рассмотрении административных дел и дел об административных правонарушениях, связанных с применением законодательства о публичных мероприятиях".

В пункте 15 названного Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 26 июня 2018 г. N 28 обращено внимание судов на то, что согласно части 1.1 статьи 8 Закона о публичных мероприятиях при проведении публичного мероприятия в определённом органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации месте, специально отведённом или приспособленном для коллективного обсуждения общественно значимых вопросов и выражения общественных настроений, а также для массового присутствия граждан для публичного выражения общественного мнения по поводу актуальных проблем преимущественно общественно-политического характера (далее - специально отведённое место), уведомление о проведении публичного мероприятия не требуется при условии, что количество предполагаемых его участников не превышает установленную законом субъекта Российской Федерации предельную численность лиц, участвующих в публичных мероприятиях, уведомление о проведении которых не требуется; при этом указанная предельная численность не может быть менее 100 человек (далее - публичное мероприятие, уведомление о проведении которого не требуется).

В случае, если предполагаемое количество участников собрания, митинга или иного публичного мероприятия, запланированного к проведению в специально отведённом месте, превышает предельную численность, установленную законом субъекта Российской Федерации, организатор публичного мероприятия обязан подать уведомление о его проведении (часть 1.1 статьи 8 Закона о публичных мероприятиях).

Проведение публичного мероприятия, уведомление о проведении которого не требуется, не исключает обязанность его организатора обеспечить безопасность участников публичного мероприятия при его проведении и предполагает необходимость уточнения этим лицом вопроса о запланированных к проведению в специально отведенном месте в избранное время иных публичных мероприятий, чтобы исключить при их совместном проведении превышения нормы предельной заполняемости данного места (пункт 5 части 4 статьи 5 Закона о публичных мероприятиях). Информирование организатором публичного мероприятия органа публичной власти о намерении провести данное мероприятие в специально отведенном месте в срок, предусмотренный соответствующим законом субъекта Российской Федерации, учитывается судом при оценке выполнения им обязанности по обеспечению общественного порядка и безопасности граждан при проведении публичного мероприятия в случае рассмотрения вопроса о привлечении данного лица к предусмотренной законодательством Российской Федерации ответственности. При этом, если данный срок законом субъекта Российской Федерации не установлен, информирование может быть осуществлено в срок, указанный в части 1 статьи 7 Закона о публичных мероприятиях.

Орган публичной власти не вправе предлагать организатору публичного мероприятия, уведомление о проведении которого не требуется, изменить место и (или) время его проведения за исключением ситуации, когда в указанном месте ранее запланировано проведение иного публичного мероприятия и совместное проведение данных публичных мероприятий приведёт к превышению предельной заполняемости места их проведения.

Также организатору указанного публичного мероприятия может быть предложено изменить место и (или) время его проведения в случае, когда проведение указанного публичного мероприятия совместно с иным публичным мероприятием, уведомление (информирование) о проведении которого было направлено в органы публичной власти ранее, независимо от численности лиц, совместно присутствующих в месте проведения заявленных публичных мероприятий, не позволит обеспечить их мирный характер силами правопорядка, обычно применяемыми для обеспечения проведения схожих по численности публичных мероприятий или привлечёнными для этих целей дополнительно, и потребует принятия чрезвычайных мер со стороны правоохранительных органов (пункт 15).

Предложение органа публичной власти об изменении места и (или) времени начала и окончания проведения публичного мероприятия не может быть произвольным, немотивированным и должно содержать конкретные данные, свидетельствующие об очевидной невозможности проведения этого мероприятия в заявленном месте и (или) в заявленное время в связи с необходимостью защиты публичных интересов (пункт 2 части 1 статьи 12 Закона о публичных мероприятиях).

С учётом этого орган публичной власти обязан представить суду доказательства, подтверждающие наличие конкретных обстоятельств, препятствующих проведению публичного мероприятия в заявленном месте и (или) в заявленное время (пункт 12).

Судам следует учитывать, что при направлении организатору публичного мероприятия обоснованного предложения об изменении места и (или) времени проведения публичного мероприятия орган публичной власти обязан предложить конкретное место и (или) время для проведения заявленного публичного мероприятия, обеспечивающие возможность достижения правомерных целей этого мероприятия и соответствующие его социальному и политическому значению (пункт 13).

Следовательно, по смыслу приведённых разъяснений, Префектура ЮЗАО города Москвы в определённых случаях, при которых уведомление о проведении пикетирования не требуется, с целью обеспечения общественной безопасности вправе предложить изменить только время проведения пикетирования, оставляя за организатором публичного мероприятия право самостоятельно указать иное время, что и было сделано в данном случае.

В случаях, когда подача уведомления о проведении публичных мероприятий является обязательной для организатора таких мероприятий, Префектура ЮЗАО города Москвы обязана обосновать предложение иного конкретного места и (или) времени публичного мероприятия.

Судебная коллегия с учётом названных законоположений и их разъяснений пришла к выводу о том, что письмо Префектуры ЮЗАО города Москвы от 6 ноября 2018 года об изменении места проведения пикетирований достаточно мотивировано (л.д. 27-28) и связано с намерением С.В. Лазебного использовать банеры, плакаты, включая в тёмное время суток, а потому вызвано необходимостью соблюдения допустимых норм безопасности, принимаемых с целью предотвращения дорожно-транспортных происшествий с учётом условий дорожного движения, предполагаемого поведения всех участников этого движения.

Доводы о нарушении срока рассмотрения уведомления, которые повторяются в апелляционной жалобе, были проверены судом первой инстанции и отвергнуты, с чем коллегия судей согласилась.

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 12 Федерального закона от 19 июня 2004 г. N 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления после получения уведомления о проведении публичного мероприятия обязан довести до сведения организатора публичного мероприятия в течение трёх дней со дня получения уведомления о проведении публичного мероприятия (а при подаче уведомления о проведении пикетирования группой лиц менее чем за пять дней до дня его проведения - в день его получения) обоснованное предложение об изменении места и (или) времени проведения публичного мероприятия, а также предложения об устранении организатором публичного мероприятия несоответствия указанных в уведомлении целей, форм и иных условий проведения публичного мероприятия требованиям настоящего Федерального закона.

В пункте 10 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 26 июня 2018 г. N 28 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при рассмотрении административных дел и дел об административных правонарушениях, связанных с применением законодательства о публичных мероприятиях" разъяснено, что если в течение трёх дней со дня получения уведомления о проведении публичного мероприятия (при подаче уведомления о проведении пикетирования группой лиц менее чем за пять дней до дня его проведения - в день его получения) органом публичной власти не доведено до сведения организатора публичного мероприятия обоснованное предложение об изменении места и (или) времени проведения публичного мероприятия или предложение об устранении организатором публичного мероприятия несоответствия указанных в уведомлении целей, форм и иных условий проведения публичного мероприятия требованиям Закона о публичных мероприятиях, публичное мероприятие может расцениваться как согласованное, в том числе при возникновении вопроса о привлечении лица к предусмотренной законодательством Российской Федерации ответственности, за исключением случая, когда организатор публичного мероприятия уклоняется от получения соответствующего предложения.

Из материалов дела усматривается, что уведомление о пикетировании поступило в Префектуру ЮЗАО города Москвы 2 ноября 2018 года в 15 часов 41 минуту, то есть в пятницу вечером – последний рабочий день недели. Следовательно, у административного ответчика имелось, три дня для его рассмотрения и направления ответа – 2, 5, 6 ноября 2018 года, что и было сделано.

В любом случае из материалов дела усматривается, что С.В. Лазебный не лишён был возможности провести пикет в предложенном Префектурой ЮЗАО города Москвы месте в избранное им время.

Апелляционная жалоба не содержит иных доводов, которые являются основанием для отмены решения суда.

Таким образом, судебная коллегия применительно к частям 9, 11 ст. 226 КАС РФ приходит к выводу, что суд первой инстанции сделал обоснованный вывод о том, что Префектурой ЮЗАО г. Москвы доказаны обстоятельства, имеющие значение, и представлены доказательства того, что обжалуемое решение принято в рамках предоставленной ей законом компетенции, содержание оспариваемого решения соответствует нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения.

Напротив, С.В. Лазебный не доказал факт нарушения своих прав, свобод и законных интересов.

Руководствуясь статьёй 311 КАС РФ, судебная коллегия по административным делам Московского городского суда

определила:

решение Зюзинского районного суда города Москвы от 8 ноября 2018 года оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

Председательствующий

Судьи