Мотивированное решение

Решение

Именем Российской Федерации

21 ноября 2017 года Замоскворецкий районный суд г. Москвы в составе председательствующего судьи Н.В.Рубцовой

при секретаре Д.С.Федоровой

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело № 2а-973/2017 по административному иску Департамента культурного наследия г. Москвы к Управлению Министерства культуры Российской Федерации по Центральному федеральному округу о признании предписания незаконным и его отмене

установил:

Департамент культурного наследия г. Москвы (далее- Департамент) обратился в суд с административным иском к Управлению Министерства культуры Российской Федерации по Центральному федеральному округу (далее- Управление) о признании незаконным и подлежащим отмене предписание от 22 февраля 2017 г. №4-П об устранении нарушений, выявленных в результате проведения внеплановой документарной и выездной проверки

В обоснование заявленных требований указано, что Предписание не соответствует Федеральному закону от 25 июня 2002 г. №73-ФЗ «Об объектах культурного наследия народов Российской Федерации». Управлением в качестве нарушения указано, что Департамент согласовал раздел проектной документации строительства 1 этапа Северо-Восточной хорды «Участок от шоссе Энтузиастов до МКАД (от 4 -го транспортного кольца до района Вешняки) без положительного заключения государственной историко-культурной экспертизы. Однако, в получении данного заключения необходимости не было, так как отсутствуют негативное влияние на Объект при производстве планируемых работ, принятие мер по сохранности Объекта не требуется. В Федеральном законе №73-ФЗ указаны основания для проведения государственной историко-культурной экспертизы. Правовые основания для проведения историко-культурной экспертизы документации отсутствуют. В качестве правового обоснования своей правоты Управление ссылается на письмо Минкультуры России от 17.02.2017 г., но Минкультуры России не наделено компетенцией по толкованию законодательства Российской Федерации, поэтому письмо не имеет никакой силы. Также указание на проведение экспертизы не соответствует положениям Градостроительного кодекса Российской Федерации, так как все необходимые документы для производства работ были получены; работы проводятся на расстоянии 1 300 м от Объекта, и поэтому не могут нанести какой-либо вред.

Также не согласны с актом проверки, так как проверка была продлена на незаконных основаниях, не предусмотренных Федеральным законом №294-ФЗ.

В отношении не могла быть проведена проверка на основании Федерального закона №294-ФЗ, так как приведенный Объект не является Объектом культурного наследия федерального назначения, входящим в перечень, утвержденный Правительством Российской Федерации.

При проведении проверки были предоставлены все запрашиваемые Управлением документы, поэтому утверждение об обратном в Предписании является неверным.

Представитель административного истца Решетников Д.К. в судебном заседании заявленные требования поддержал.

Представители административного ответчика Шпендик Я.О. и Овсянникова А.В. возражали против удовлетворения требований.

Выслушав стороны, исследовав материалы дела, суд приходит к следующему.

В соответствии со ст. 227 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, судом принимается одно из следующих решений: 1) об удовлетворении полностью или в части заявленных требований о признании оспариваемых решения, действия (бездействия) незаконными, если суд признает их не соответствующими нормативным правовым актам и нарушающими права, свободы и законные интересы административного истца, и об обязанности административного ответчика устранить нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца или препятствия к их осуществлению либо препятствия к осуществлению прав, свобод и реализации законных интересов лиц, в интересах которых было подано соответствующее административное исковое заявление; 2) об отказе в удовлетворении заявленных требований о признании оспариваемых решения, действия (бездействия) незаконными.

Как установлено в судебном заседании, на основании Распоряжения Управления Минкультуры России по Центральному федеральному округу от 13.12.2016 №146 и 25 января 2017 г. №4-р Управлением в отношении Департамента была проведена внеплановая выездная проверка (л.д.40, 41-44); проверка проводилась с 23 декабря 2016 г. по 22 февраля 2017 г.

По итогам проверки составлен акт №5 (л.д.27-39). Управлением установлено, что Департамент согласовал раздел проектной документации строительства 1 этапа Северо-Восточной хорды «Участок от шоссе Энтузиастов до МКАД (от 4 -го транспортного кольца до района Вешняки) без положительного заключения государственной историко-культурной экспертизы.

На основании выявленных нарушений 22 февраля 2017 г. Управлением вынесено Предписание №4-П, которым предписано Департаменту разработать, утвердить и представить план-график мероприятий содержащий исчерпывающий комплекс мер, предусмотренных действующим законодательством и направленных на прекращение выявленных в результате проверки нарушений законодательств аи предупреждение причинения возможного вреда объектам культурного наследия федерального значения «Государственный музей керамики и усадьба «Кусково», XVIII в.» и «Церковь Успения, 1644 г.» в срок до 15 марта 2017 г. (л.д.24-26).

Департамент не согласен с предписанием, просит признать его незаконным. Однако, суд считает доводы Департамента несостоятельным по следующим основаниям.

Согласно пункту 3 статьи 36 Федерального закона от 25 июня 2002 г. «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 73-ФЗ) строительные и иные работы на земельном участке, непосредственно связанном с земельным участком в границах территории объекта культурного наследия, проводятся при наличии в проектной документации разделов об обеспечении сохранности указанного объекта культурного наследия или о проведении спасательных археологических полевых работ или проекта обеспечения сохранности указанного объекта культурного наследия либо плана проведения спасательных археологических полевых работ, включающих оценку воздействия проводимых работ на указанный объект культурного наследия, согласованных с региональным органом охраны объектов культурного наследия.

Оценка воздействия проводимых работ показывает степень влияния запланированных работ вблизи объекта культурного наследия на его сохранность, исходя из чего предусматриваются определенные меры, обеспечивающие данную сохранность.

В соответствии со статьей 30 Федерального закона № 73-Ф3 документация или разделы документации, обосновывающие меры по обеспечению сохранности объекта культурного наследия, включенного в реестр, выявленного объекта культурного наследия либо объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия, при проведении земляных, мелиоративных, хозяйственных работ, указанных в статье 30 Федерального закона № 73-ФЗ работ по использованию лесов и иных работ в границах территории объекта культурного наследия либо на земельном участке, непосредственно связанном с земельным участком в границах территории объекта культурного наследия, является объектом государственной историко-культурной экспертизы.

В случае, если в разделе по обеспечению сохранности объекта культурного наследия содержится оценка об отсутствии влияния (воздействия) предполагаемых к проведению работ на объект культурного наследия, то мер по обеспечению его сохранности не требуется.

Для подтверждения отсутствия такого воздействия проводимых работ на указанный объект культурного наследия, и, соответственно, обоснования того, что меры по обеспечению его сохранности не разрабатываются, нужно подтверждение государственно историко-культурной экспертизы документации или разделов документации, обосновывающих меры по обеспечению сохранности объекта культурного наследия, в составе раздела или проекта об обеспечении сохранности указанного объекта культурного наследия с точки зрения правильности выводов об отсутствии воздействия проводимых работ на указанный объект культурного наследия.

Определение наличия (отсутствия) воздействия является исключительно проектной работой, так как законодательством Российской Федерации не установлены критерии такой оценки.

Федеральный закон вводит институт государственной историко-культурной экспертизы для подтверждения правильности предлагаемых решений, подготовленных в рамках проектной деятельности.

Таким образом, государственная историко-культурная экспертиза должна подтвердить экспертной оценкой наличие (отсутствие) воздействия и необходимость разработки мер по обеспечению сохранности.

Данная позиция подтверждается требованиями статьи 28 Федерального закона № 73-ФЗ, устанавливающей, что государственная историко-культурная экспертиза проводится в целях «обеспечения сохранности объектов культурного наследия, включенных в реестр, выявленных объектов культурного наследия либо объектов, обладающих признаками объекта культурного наследия, при проведении земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных работ, указанных в статье 30 настоящего Федерального закона работ по использованию лесов и иных работ».

Таким образом, согласование раздела об обеспечении сохранности без наличия положительного заключения государственной историко-культурной экспертизы, подтвердившей правильность выводов об отсутствии негативного влияния на объект культурного наследия является нарушением требований статей 28, 30, 32, 36 Федерального закона № 73-Ф3.

Представитель Департамента указывает на то, что федеральным законодательством не установлены требования о необходимости проведения государственной историко-культурной экспертизы (далее - ГИКЭ) разделов документации об обеспечении сохранности объекта культурного наследия при проведении земляных, строительных и иных работ на его территории в случае, если такие работы не оказывают на данный объект воздействия, требующего принятия мер по обеспечению сохранности указанного объекта. Данный довод не основано на нормах действующего законодательства об охране культурного наследия, в том числе противоречит целям и задачам государственной охраны объектов культурного наследия, определенных статьей 33 Федерального закона от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 73-ФЗ).

Статья 28 Федерального закона № 73-ФЗ определяет цели проведения ГИКЭ, в том числе цель обеспечения сохранности объектов культурного наследия, включенных в реестр, выявленных объектов культурного наследия либо объектов, обладающих признаками объекта культурного наследия, при проведении земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных работ, указанных в статье 30 настоящего Федерального закона работ по использованию лесов и иных работ. То есть, рассмотрению и анализу в рамках ГИКЭ подлежит также и оценка воздействия проводимых работ на объекты культурного наследия. При этом эксперт обязан, согласно пункта 18 положения о ГИКЭ (утверждено постановлением Правительства РФ от 15 июля 2009 г. № 569) рассматривать представленные на экспертизу документы и проводить историко-архитектурные, историко-градостроительные. архивные и иные необходимые исследования, результаты которых излагаются в заключении экспертизы. Кроме того, эксперт несет ответственность за достоверность сведений, изложенных в заключении экспертизы. Также необходимо подчеркнуть, что согласно требованиям пункта 7 положения о ГИКЭ в качестве экспертов привлекаются физические лица, обладающие научными и практическими знаниями, необходимыми для проведения экспертизы, высшее и (или) послевузовское профессиональное образование по направлению (специальности), соответствующему профилю экспертной деятельности и предшествующий стаж практической работы по профилю экспертной деятельности не менее 10 лет.

Вместе с тем в акте проверки, а также в предписании административного ответчика требования мер по приостановке действия разрешения на строительство отсутствуют.

Согласно Предписанию № 4-П от 22 февраля 2017 г. об устранении нарушений, выявленных в результате проведения внеплановой документарной и выездной проверки в отношении Мосгорнаследия, были выявлены следующие нарушения: согласование раздела 10 «Иная документация в случаях, предусмотренных федеральным законом» без положительного заключения государственной историко-культурной экспертизы; проведение земляных, строительных и иных работ в границах территории объекта культурного наследия федерального значения не направленных на сохранение объекта культурного наследия или его отдельных элементов, сохранение историко-градостроительной или природной среды объекта культурного наследия.

Довода представителя Департамента о том, что проверка в отношении Мосгорнаследия проведена Управлением с грубыми нарушениями требований к организации и проведению проверок, в части, сроков проведения внеплановой выездной проверки также не обосновано.

В соответствии с частью 1 статьи 20 Закона № 294-ФЗ результаты проверки, проведенной органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля с грубым нарушением установленных настоящим Федеральным законом требований к организации и проведению проверок, не могут являться доказательствами нарушения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, и подлежат отмене вышестоящим органом государственного контроля (надзора) или судом на основании заявления юридического лица, индивидуального предпринимателя.

Грубые нарушения при проведении проверок перечислены в части 2 статьи 20 Закона № 294-ФЗ.

В обоснование незаконности результатов проведенной проверки Мосгорнаследие указывает на нарушение Управлением срока проведения проверки.

В силу пункта 5 части 2 статьи 20 Закона № 294-ФЗ грубым нарушением при проведении проверки признается нарушение требований пункта 6 (в части превышения установленных сроков проведения проверок) статьи 15 Закона № 294-ФЗ.

Пунктом 6 статьи 15 Закона № 294-ФЗ установлено, что при проведении проверки должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля не вправе превышать установленные сроки проведения проверки.

Согласно части 1 статьи 13 указанного выше Закона срок проведения плановой проверки не может превышать двадцать рабочих дней. В исключительных случаях, связанных с необходимостью проведения сложных и (или) длительных исследований, испытаний, специальных экспертиз и расследований на основании мотивированных предложений должностных лиц органа государственного контроля (надзора), проводящих выездную плановую проверку, срок проведения выездной плановой проверки может быть продлен руководителем такого органа, но не более чем на двадцать рабочих дней (часть 3 указанной статьи).

В соответствии с п. 17 Административного регламента исполнения Федеральной службой по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия государственной функции по осуществлению контроля и надзора за полнотой и качеством осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных полномочий по сохранению, использованию, популяризации объектов культурного наследия, находящихся в федеральной собственности, и государственной охране объектов культурного наследия федерального значения, а также нормативно-правовым регулированием, осуществляемым органами государственной власти субъекта Российской Федерации по вопросам переданных полномочий по сохранению, использованию, популяризации и государственной охране объектов культурного наследия (далее - Административный регламент), утвержденного приказом Министерством культуры Российской Федерации от 06 июля 2010 № 383, продолжительность документарной или выездной проверки осуществления переданных полномочий не должна превышать один месяц. В исключительных случаях, связанных с необходимостью проведения специальных исследований (испытаний), экспертиз, со значительным объемом мероприятий и работ, руководителем органа охраны культурного наследия или ее территориального органа срок проведения мероприятия по контролю может быть продлен, но не более чем на один месяц.

Административным регламентов установлено, что срок проведения выездной проверки может быть продлен при следующих обстоятельствах: необходимости дополнительного изучения материалов, связанных с проводимой выездной проверкой, в том числе дополнительного выезда на объекты культурного наследия; несвоевременного представления органом государственной власти субъекта Российской Федерации в ходе выездной проверки материалов, необходимых для ее проведения; предоставления органом государственной власти субъекта Российской Федерации недостоверной информации, а также в связи с необходимостью уточнения достоверности информации в других государственных органах Российской Федерации и организациях.

Из акта внеплановой выездной проверки № 5 от 22 февраля 2017 г. следует, что общая продолжительность проверки составляет 39 рабочих дней. Данный срок входит в сроки, установленные Административным регламентом.

Таким образом, Управлением в соответствии с вышеуказанными требования к срокам проведения внеплановой выездной проверки соблюдены.

В соответствии с пунктом 4 Положения о федеральном государственном надзоре за состоянием, содержанием, сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 23 июля 2015 г. № 740, федеральный орган охраны объектов культурного наследия осуществляет федеральный государственный надзор в отношении отдельных объектов культурного наследия федерального значения, перечень которых устанавливается Правительством Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 1 статьи 9.1 Федерального закона № 73-Ф3 полномочия по осуществлению государственного надзора за состоянием, содержанием, сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия федерального значения в Москве, за исключением отдельных объектов культурного наследия федерального значения, перечень которых устанавливается Правительством Российской Федерации переданы Департаменту культурного наследия города Москвы.

В соответствии с пунктом 9 статьи 9.1 Федерального закона № 73-Ф3 федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный Правительством Российской Федерации в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия осуществляет в установленном им порядке контроль за полнотой и качеством осуществления органами государственной власти субъекта Российской Федерации переданных полномочий с правом проведения проверок, выдачи обязательных для исполнения предписаний.

Минкультуры России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно- правовому регулированию в сфере культуры, искусства, культурного наследия (в том числе археологического наследия), кинематографии, архивного дела, туристской деятельности, авторского права и смежных прав и функции по управлению государственным имуществом и оказанию государственных услуг в сфере культуры и кинематографии, а также по охране культурного наследия, авторского права и смежных прав, по контролю и надзору в указанной сфере деятельности.

Положение о Минкультуры России утверждено постановлением Правительства Российской Федерации от 20 июля 2011 г. № 590.

Согласно вышеуказанному Положению к полномочиям Минкультуры России относится, в том числе, государственный контроль и надзор за сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия (5.4.10.1.).

При этом Минкультуры России осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, в том числе с Министерством образования и науки Российской Федерации при выработке государственной политики и нормативно-правовом регулировании в сфере образования в области культуры и искусства, а также с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями (п. 4).

Управление Министерства культуры Российской Федерации по Центральному федеральному округу является территориальным органом Минкультуры России.

Согласно Положению о территориальном органе Минкультуры России (утв. приказом Министерства культуры Российской Федерации от 29 июля 2013 г. № 1054) Управление осуществляет государственный контроль и надзор за полнотой и качеством осуществления переданных органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий Российской Федерации в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия с правом проведения проверок, выдачи обязательных для исполнения предписаний.

В соответствии с частью 2 статьи 11 Федерального закона № 73-ФЗ федеральный государственный надзор в области охраны объектов культурного наследия осуществляется федеральным органом охраны объектов культурного наследия и региональными органами охраны объектов культурного наследия, которым переданы полномочия Российской Федерации по осуществлению федерального государственного надзора в области охраны объектов культурного наследия, согласно их компетенции в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 4 Положения о федеральном государственном надзоре за состоянием, содержанием, сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 23 июля 2015 г. № 740, федеральный орган охраны объектов культурного наследия осуществляет федеральный государственный надзор в отношении отдельных объектов культурного наследия федерального значения, перечень которых устанавливается Правительством Российской Федерации.

Также как следует из указанного пункта Положения при осуществлении федеральным органом охраны объектов культурного наследия контроля за полнотой и качеством осуществления органами государственной власти субъекта Российской Федерации переданных полномочий в области охраны объектов культурного наследия им могут быть проведены мероприятия по контролю за состоянием объектов культурного наследия федерального значения, не включенных в указанный перечень.

В рамках выездной проверки в отношении Мосгорнаследия Управлением на основании задания проведен осмотр территории объекта.

В соответствии п. 10 Положения федеральный государственный надзор в области охраны объектов культурного наследия осуществляется посредством проведения плановых и внеплановых, документарных и выездных проверок, мероприятий по контролю за состоянием объектов культурного наследия, а также систематического наблюдения за исполнением обязательных требований, анализа и прогнозирования состояния исполнения обязательных требований при осуществлении органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и физическими лицами своей деятельности.

Доводы, изложенные Департаментом относительно информирования со стороны Управления о необходимости представления запрашиваемых в ходе проведения проверки информации, не имеют отношение к оспариваемому предписанию. Согласно ст. 13 Гражданского кодекса Российской Федерации ненормативный акт, не соответствующий закону или иным правовым актам и нарушающий гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина, может быть признан судом недействительным. Согласно п. 1 Постановления Пленума ВС РФ от 01.07.1996 г. № 6 и Пленума ВАС РФ № 8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" если суд установит, что оспариваемый акт не соответствует закону или иным правовым актам и ограничивает гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, то в соответствии со статьей 13 Гражданского кодекса Российской Федерации он может признать такой акт недействительным. Таким образом, из существа приведенных норм следует, что для признания недействительным обжалуемого заявителем решения необходимо наличие двух обязательных условий, а именно, несоответствие его закону и наличие нарушения им прав и охраняемых законом интересов юридического лица.

В данном случае, оценив представленные доказательства в их совокупности, суд не усматривает нарушения прав административного истца, предписание вынесено на законных основаниям, на основании вышеприведенного законодательства, предписание вынесено компетентным государственным органом. При таких обстоятельствах, суд приходит к выводу об отказе в удовлетворении требований Департамента.

На основании вышеизложенного и руководствуясь ст. 175-180, 227 КАС РФ, суд

РЕШИЛ:

Отказать Департаменту культурного наследия г. Москвы в удовлетворении требований к Управлению Министерства культуры Российской Федерации по Центральному федеральному округу о признании предписания незаконным и его отмене.

На решение может быть подана апелляционная жалоба в Московский городской суд через Замоскворецкий районный суд г. Москвы в течение месяца со дня принятия решения судом в окончательной форме.

Судья: Н.В.Рубцова