Определение суда апелляционной инстанции

судья: А.Н. Кочнева

административное дело № 33а-3770-17

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

город Москва 22 августа 2017 года

Судебная коллегия по административным делам Московского городского суда в составе председательствующего В.В. Ставича, судей А.Н. Пономарёва, О.В. Гордеевой, при секретаре А.В. Бакулиной, рассмотрела в открытом судебном заседании по докладу судьи А.Н. Пономарёва административное дело по апелляционной жалобе Автономной некоммерческой организации "Институт права и публичной политики" (в дальнейшем – АНО "Институт права и публичной политики") на решение Гагаринского районного суда г. Москвы от 25 апреля 2017 года по административному иску АНО "Институт права и публичной политики" к Министерству юстиции РФ, ГУ Министерства юстиции РФ по г. Москве о признании незаконным поручения Министерства юстиции Российской Федерации, распоряжения ГУ Министерства юстиции РФ по г. Москве, а также действий указанных органов государственной власти о проведении внеплановой документарной проверки

установила:

22 февраля 2017 года АНО "Институт права и публичной политики" обратилась в суд с указанным выше административным иском к Министерству юстиции РФ, ГУ Министерства юстиции РФ по г. Москве, в котором просила признать незаконным поручение Министерства юстиции РФ от 9 февраля 2016 года, данное ГУ Министерства юстиции РФ по г. Москве, провести внеплановую проверку указанной организации. Кроме того, просила признать незаконным распоряжение ГУ Министерства юстиции РФ по г. Москве от 24 февраля 2016 года о проведении внеплановой проверки и действий административных ответчиков по проведению внеплановой проверки.

Требования мотивированы тем, что при получении 3 марта 2016 года уведомления ГУ Министерства юстиции РФ по г. Москве о проведении проверки им стало известно, что единственным основанием проверки явилось упомянутое поручение Министерства юстиции РФ. Но в результате обжалования действий (бездействия) административных ответчиков в вышестоящие в порядке подчинённости органы и должностным лицам, 24 ноября 2016 года АНО "Институт права и публичной политики" им была представлена истинная информация об основания проведения внеплановой документарной проверки: копия обращения гражданина от 11 января 2016 года, в котором указывалось, что в период с 2012 по 2014 гг., деятельность административного истца финансировалась из иностранных источников, при этом на сайте Министерства юстиции РФ отсутствует информация о включении АНО "Институт права и публичной политики" в реестр некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента. В данном обращении гражданин просил проинформировать его, не подпадает ли деятельность АНО "Институт права и публичной политики" под действие Федерального закона № 121-ФЗ от 20 июля 2012 года.

По мнению АНО "Институт права и публичной политики", обращение от 11 января 2016 года не могло являться основанием для проведения проверки, по поводу которой возник спор, так как оно не отвечает установленным законом критериям, в частности, не содержало информации о деятельности административного истца в качестве иностранного агента; в нём отсутствовала просьба инициировать проверку; деятельность административного истца на соответствие заявленных названному Федеральному закону требований уже была предметом плановой проверки органов юстиции в 2014 году.

Проведение внеплановой проверки привело к нарушению прав административного истца, включая материальные затраты.

Решением Гагаринского районного суда г. Москвы от 25 апреля 2017 года в удовлетворении заявленных требований отказано.

В апелляционной жалобе АНО "Институт права и публичной политики" ставится вопрос об отмене решения.

В заседании судебной коллегии представители АНО "Институт права и публичной политики" О.Г. Подоплелова, Д.С. Медников, по доверенностям от 28 марта 2017 года, доводы апелляционной жалобы поддержали.

Представитель Министерства юстиции Российской Федерации Е.М. Алексеевская, по доверенности от 28 декабря 2016 года, представитель ГУ Министерства юстиции РФ по г. Москве А.С. Майоров, по доверенности от 15 февраля 2017 года, просили решение суда оставить без изменения.

Проверив материалы дела, выслушав представителей АНО "Институт права и публичной политики", представителя Министерства юстиции РФ, представителя ГУ Министерства юстиции РФ по г. Москве, обсудив доводы жалобы, судебная коллегия приходит к выводу об отсутствии предусмотренных ч. 2 ст. 310 КАС РФ оснований для отмены или изменения решения суда в апелляционном порядке.

По смыслу ч. 1 ст. 218, ч. 2 ст. 227 КАС РФ необходимым условием для удовлетворения административного иска, рассматриваемого в порядке главы 22 КАС РФ, является наличие обстоятельств, свидетельствующих о несоответствии обжалуемого решения, действий (бездействия) административного ответчика требованиям действующего законодательства и нарушение прав административного истца в результате принятия такого решения, совершения действий (бездействия). При этом на административного истца процессуальным законом возложена обязанность по доказыванию обстоятельств, свидетельствующих о нарушении его прав, а также соблюдению срока обращения в суд за защитой нарушенного права. Административный ответчик обязан доказать, что принятое им решение, действия (бездействие) соответствуют закону.

В силу п. 7 ст. 6, ст. 14 КАС РФ суд, проявляя активную роль, обеспечивает состязательность и равноправие сторон, проверяя, чтобы последние были извещены о месте и времени судебного заседания в соответствии с требованиями главы 9 КАС РФ.

В соответствии с этим суд согласно ч. 9, ч. 11 ст. 226, ч. 3 ст. 62 КАС РФ распределил бремя доказывания между сторонами и установил следующие обстоятельства, имеющие значение для дела применительно к названным в судебном акте нормам права, регулирующим спорные правоотношения.

11 января 2016 года в органы юстиции поступило обращение гражданина, в котором он указывал на то, что изучая отчёты о деятельности АНО "Институт права и публичной политики" за последние три года с 2012 по 2014 гг., он обнаружил, что основными источниками финансирования деятельности Института, более 60%, являются иностранные государства. Информация эта ежегодно публикуется на сайте Института и на сайте Министерства юстиции Российской Федерации. Однако информация о включении АНО "Институт права и публичной политики" в реестр некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента, на сайте Министерства юстиции Российской Федерации отсутствует. В связи с этим заявитель просил проинформировать его, не подпадает ли деятельность АНО "Институт права и публичной политики" под действие Федерального закона № 121-ФЗ от 20 июля 2012 года (л. д. 74).

В связи с этим обращением Министерством юстиции Российской Федерации 9 февраля 2016 года дано поручение ГУ Министерства юстиции РФ по г. Москве провести проверку деятельности АНО "Институт права и публичной политики".

26 февраля 2016 года ГУ Министерства юстиции РФ по г. Москве уведомило АНО "Институт права и публичной политики" о проведении внеплановой документарной проверки в соответствии с распоряжением указанного органа государственной власти от 24 февраля 2016 года № 1309. К уведомлению был приложен упомянутый приказ ГУ Министерства юстиции РФ по г. Москве (л. д. 45-46).

Из копии данного распоряжения ГУ Министерства юстиции РФ по г. Москве усматривается, что проверка будет проводиться на основании подпункта 5 п. 4.2 ст. 32 Федерального закона от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях".

В соответствии с названной нормой права основанием для проведения внеплановой проверки некоммерческой организации является поступление в уполномоченный орган или его территориальный орган информации от государственных органов, органов местного самоуправления, граждан или организаций об осуществлении некоммерческой организацией деятельности в качестве некоммерческой организации, выполняющей функции иностранного агента, которая не подала заявление о включении её в предусмотренный пунктом 10 статьи 13.1 настоящего Федерального закона реестр некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента.

Оспариваемым Распоряжением установлены сроки проверки: с 21 марта 2016 года по 15 апреля 2016 года.

На запросы АНО "Институт права и публичной политики" к ГУ Министерства юстиции РФ по г. Москве от 1 марта 2016 года об основании внеплановой проверки, письмом ГУ Министерства юстиции РФ по г. Москве от 1 апреля 2016 года разъяснено, что законом не предусмотрено предоставление указанной информации (л. д. 51-52, 53-54).

По результатам рассмотрения жалобы АНО "Институт права и публичной политики" (л. д. 55-57, 58-59, 60-62, 63-64, 67-70, 71-72) первым зам. Министра юстиции Российской Федерации С.А. Герасимовым дан ответ, согласно которому предоставление затребованной информации об основаниях проверки возможно в ходе проверки. Кроме того, к ответу приложена копия обращения гражданина, послужившая основанием для проведения внеплановой проверки (л. д. 71-72, 73).

Таким образом, об основаниях проверки АНО "Институт права и публичной политики" узнала 24 ноября 2016 года, то есть по её завершении, имевшем место 15 апреля 2016 года. При этом в результате проверки установлено, что в проверяемом периоде признаков осуществления АНО "Институт права и публичной политики" политической деятельности не установлено.

Разрешая спор и отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд применительно к ч. 6 ст. 2, подп. 5 ч. 4.2 ст. 32 Федерального закона от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" пришёл к выводу о наличии оснований для проведения проверки по заявлению гражданина, которой не препятствовало проведение предшествующей проверки АНО "Институт права и публичной политики" в 2014 году. Кроме того, суд признал надуманными утверждения административного истца о том, что проверка повлекла для него материальные затраты в размере 84 896,49 р., поскольку размер получаемых административным истцом инвестиций значительно превышает указанную сумму. Также суд пришёл к выводу, что административным истцом пропущен срок для обжалования распоряжения ГУ Министерства юстиции РФ по г. Москве от 24 февраля 2016 года, копия которого была получена 3 марта 2016 года.

Судебная коллегия по административным делам Московского городского суда не может согласиться с доводами апелляционной жалобы, направленными на отмену обжалуемого судебного постановления.

В соответствии с п. 6 ст. 2 Федерального закона от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" под некоммерческой организацией, выполняющей функции иностранного агента, в настоящем Федеральном законе понимается российская некоммерческая организация, которая получает денежные средства и иное имущество от иностранных государств, их государственных органов, международных и иностранных организаций, иностранных граждан, лиц без гражданства либо уполномоченных ими лиц и (или) от российских юридических лиц, получающих денежные средства и иное имущество от указанных источников (за исключением открытых акционерных обществ с государственным участием и их дочерних обществ) (далее - иностранные источники), и которая участвует, в том числе в интересах иностранных источников, в политической деятельности, осуществляемой на территории Российской Федерации.

Согласно подп. 5 п. 4.2 ст. 32 названного Федерального закона основанием для проведения внеплановой проверки некоммерческой организации является поступление в уполномоченный орган или его территориальный орган информации от государственных органов, органов местного самоуправления, граждан или организаций об осуществлении некоммерческой организацией деятельности в качестве некоммерческой организации, выполняющей функции иностранного агента, которая не подала заявление о включении ее в предусмотренный пунктом 10 статьи 13.1 настоящего Федерального закона реестр некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента.

Из анализа указанных норм права следует, что основанием для проведения внеплановой проверки некоммерческой организации применительно к приведённым законоположениям является поступившая в орган юстиции информация, содержащая сведения о финансировании некоммерческой организации за счёт иностранных источников и о ведении ею политической деятельности.

Между тем представленное обращение гражданина от 16 января 2016 года не содержало утверждений о том, что АНО "Институт права и публичной политики" занимается политической деятельностью, а ограничивалось только той информаций о финансировании АНО "Институт права и публичной политики" за счёт иностранных источников, которая была уже известна органам юстиции и могла быть предметом плановой проверки за тот же период, что был назван в обращении гражданина.

Доказательств обратного административным ответчиками не представлено.

Об этом же свидетельствуют и доводы апелляционной жалобы, в которых заявитель дополнительно приводит нормы международного права.

Однако отсутствие информации в заявлении гражданина о политической деятельности некоммерческой организации не является необходимым условием для удовлетворения административного иска в силу следующего.

Наличие оснований для проведения проверки относится к соблюдению процедуры её проведения, а потому может повлечь удовлетворение административного иска лишь при доказанности существенных нарушений прав АНО "Институт права и публичной политики". В свою очередь, применительно к названным нормам процессуального закона обязанность представить такие доказательства возложена на административного истца.

В подтверждение существенных нарушений прав АНО "Институт права и публичной политики" в апелляционной жалобе ссылается на формальность проверки, отсутствие сведений о совершении административным истцом противоправных действий, допущенную в отношении него дискриминацию по сравнению с другими организациями, ущемление свободы деятельности общественного объединения, несоразмерность вмешательства в его деятельность с учётом того факта, что сам гражданин не просил о проведении такой проверки, истребовании от административного истца в ходе проверки документов, не имеющих отношения к предмету проверки. Кроме того, АНО "Институт права и публичной политики" причинены убытки в размере 84 896,49 р.

С указанными доводами судебная коллегия не соглашается, так как утверждения о дискриминации объективно не подтверждены какими-либо доказательствами, ГУ Министерства юстиции РФ по г. Москве, являясь подчинённым Министерству юстиции Российской Федерации органом власти, не имело правовой возможности не исполнить поручение Министерства юстиции Российской Федерации. При этом само поручение было адресовано не АНО "Институт права и публичной политики", а ГУ Министерства юстиции РФ по г. Москве и потому непосредственно не было направлено на ущемление прав административного истца.

Ссылка в апелляционной жалобе на Постановление Конституционного Суда РФ от 17.02.2015 N 2-П не учитывает, что согласно п. 1 названного Постановления Конституционного Суда РФ предметом рассмотрения по указанному делу являлись взаимосвязанные положения пункта 1 статьи 6, пункта 2 статьи 21 и пункта 1 статьи 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", в соответствии с которыми органами прокуратуры в рамках надзора за исполнением законов некоммерческими организациями проводятся проверки, в ходе которых требования прокурора, вытекающие из его полномочий, подлежат безусловному исполнению; осуществляя надзор за исполнением законов некоммерческими организациями, органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы; прокурор вправе проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона, требующих принятия мер прокурором, и требовать от руководителей и других должностных лиц проверяемой организации представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений, а также привлекать к участию в проверочных мероприятиях представителей (сотрудников) иных государственных органов.

Таким образом, правовые нормы, регулирующие деятельность органов юстиции, предметом названного Постановления Конституционного Суда РФ не являлись, а следовательно, выявленный конституционный смысл названных законоположений в сфере деятельности органов прокуратуры не может применяться к деятельности Министерства юстиции РФ и не позволяет по аналогии закона или аналогии права решить, каким образом должно было поступить ГУ Министерства юстиции РФ по г. Москве при получении обжалуемого поручения Министерства юстиции Российской Федерации.

Не представлены АНО "Институт права и публичной политики" и доказательства причинения ей ущерба в результате проведения проверки и истребования от неё документов, за рамками предмета проверки. Объем таких документов в административном иске не определён, в апелляционной жалобе не назван, а размер материального ущерба не подлежит установлению в порядке административного производства, тем более, что сам акт внеплановой документарной проверки АНО "Институт права и публичной политики" не оспаривался.

При таком положении судебная коллегия не усматривает несоразмерность вмешательства в деятельность АНО "Институт права и публичной политики".

Доводы апелляционной жалобы о том, что срок для обжалования распоряжения ГУ Министерства юстиции РФ по г. Москве не пропущен либо мог быть восстановлен по причинам, которые заявитель полагает уважительными, исходят из того, что о нарушении своих прав административный истец узнал 24 ноября 2016 года, а обратился в суд с настоящим административным истцом 22 февраля 2017 года, то есть в течение установленного законом трёхмесячного срока, исчисляемого с момента, когда он узнал или мог узнать о нарушении своих прав, основаны на нормах ч. 6 ст. 219 КАС РФ, а также отсылают к практике Верховного Суда РФ (Определение от 25 мая 2016 года № 5-КГ16-50, Определение от 15 марта 2016 года № 2106-КГ-АП16-2).

Данные доводы также не свидетельствуют о существенном нарушении процессуального закона, так как спор был разрешён судом первой инстанции по существу.

На основании изложенного судебная коллегия применительно к частям 9, 11 ст. 226 КАС РФ приходит к выводу, что АНО "Институт права и публичной политики" не доказала факт нарушения своих прав, свобод и законных интересов, что явилось достаточным условием для отказа в удовлетворении административного иска.

Указание во вводной части решения о рассмотрении судом требований о ликвидации некоммерческой организации, исключении из реестра юридических лиц также не расценивается судебной коллегией как существенное нарушение процессуального закона, нормы которого позволяют решить вопрос об исправлении описки.

Руководствуясь ст. 311 КАС РФ, судебная коллегия по административным делам Московского городского суда

определила:

решение Гагаринского районного суда г. Москвы от 25 апреля 2017 года оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

Председательствующий

Судьи